Фото:
Украина.ру
Так, германский христианский демократ Михаэль Галер заявил, что система префектов «не должна противостоять децентрализации и не должна быть направлена на создание вертикали власти, о которой нам известно из других мест». Он призвал депутатов Рады, «перед тем как быстро принять конституционные поправки, провести глубокое обсуждение».
Практически то же самое сказала и соотечественница Галера из Партии зеленых, вице-президент делегации ЕП в Комитете ассоциации Виола фон Крамон: «Я против этой исполнительной власти на уровне области… нет необходимости спешить с этими конституционными изменениями».
Германское правительство, не критикуя проект напрямую, призвало к его «надлежащему обсуждению» с субъектами местного самоуправления. Соответствующее письмо ряду представителей власти направил специальный посланник правительства ФРГ по вопросам реформ в Украине Георг Мильбрадт также 18 декабря (в украинских СМИ о нем стало известно 21 декабря).
Почему ж в Германии так насторожились, хотя в 2015 году проект Петра Порошенко на ту же тему был принят в Европе на ура? У проекта Зеленского, конечно, есть ряд отличий в худшую сторону. Так, уже все заметили, что там нет упоминания об особом статусе Донбасса. Конечно, той отсылочной нормы в переходных положениях Конституции, которая была у экс-президента, очень мало. Но у нынешнего нет вообще ничего. Киев мог бы заявить, что относительно Донбасса поправки будут предложены в другом законопроекте по итогам предусмотренного Минским соглашением согласования. Однако этого не делается. Похоже, украинский президент так тестирует возможность не выполнять ключевое положение «Минска».
Не в пользу Зеленского и главное отличие проектов. Нынешний создает возможности для масштабной административно-территориальной реформы. Так, вместо районов появляются округа. Из Конституции убирается перечень областей, из которых состоит Украина. Но появляется пункт, что порядок создания, изменения границ и переименования областей, округов и громад определяется отдельным законом. Таким образом, проект практически запускает административную реформу, суть которой остается котом в мешке. Ведь ее параметры не объявлены. Однако, судя по намекам команды Зеленского, задумано сократить как число районов, переименованных в округа, так и число областей. При Ющенко в 2005 году желание провести такую реформу, не трогая Конституцию, а лишь уменьшив число районов, вызвало серьезные протесты в сельской глубинке и пошатнуло рейтинг власти. Именно этот вопрос может стать камнем преткновения при утверждении проекта в Раде. Если для депутата приоритетно сохранение существования своей области или ее существующих границ, он не будет поддерживать документ, даже если с остальным во всем согласен.
Однако обо всех этих недостатках немецкие евродепутаты умалчивают, сосредоточив критику на полномочиях префектов, которые у Зеленского почти целиком списаны с проекта, внесенного Порошенко в 2015-м. Так, в обоих документах ликвидировались местные госадминистрации, областные и районные (у Зеленского — окружные) советы получали возможность создать исполкомы, а назначенные президентом по представлению премьера префекты надзирали за соблюдением законов советами всех уровней (от села до области).
При этом и Порошенко, и Зеленский предусмотрели два идентичных сценария реагирования на нарушения закона мэрами и местными советами. Первый — префект приостанавливает решение местных властей и обращается в суд. Второй сценарий — обращение к президенту предусмотрено на случай, если такое решение «не соответствует Конституции Украины и создает угрозу нарушения государственного суверенитета, территориальной целостности или угрозу национальной безопасности». Предполагалось, что тогда президент издает указ, которым приостанавливает решение местной власти, направляет его в КС, а заодно приостанавливает полномочия местного совета и его главы и назначает временного государственного уполномоченного. Если КС решит, что акт неконституционный, местный совет распускается и назначаются досрочные выборы, если нет — указ президента отменяется.
Согласно проекту Зеленского, Конституционный суд должен рассматривать такой указ не более семи календарных дней (срок предельно сжатый для практики КС). Проект Порошенко не устанавливал сроков рассмотрения, а лишь предполагал, что оно должно быть неотложным.
Также у прошлого президента префекты «осуществляли исполнительную власть» в областях и районах, у нынешнего они являются «представителями государства в округах и областях, в городе Киеве». При этом Порошенко не ограничивал полномочия префектов на одном месте, а Зеленский ограничивает тремя годами. То есть проект Зеленского даже немного сокращает полномочия центра в сравнении с проектом Порошенко, хотя в части, связанной с префектами, сохраняет его основные недостатки. Да, объективно в украинских условиях невозможен переход к выборной областной и районной власти без отказа центра от контроля над ними. Однако оба проекта предполагали чрезмерный контроль.
Так, в европейских демократиях роспуск местного органа власти за неконституционные действия — это исключительная практика (как было в Испании с парламентом Каталонии в 2017-м). Как правило, прибегают к судебному непризнанию их актов. Выглядит дисбалансом и отсутствие ответственности президента и префекта за необоснованную приостановку полномочий совета. Также и Порошенко, и Зеленский лишали местную власть возможности самой исправить свои ошибки, которую она имеет по действующему законодательству. Сейчас роспуск местных советов возможен, лишь если они «игнорируют требования компетентных органов по приведению своих решений в соответствие с законом», то есть отказываются отменить признанные незаконными решения.
Однако не вызывавшие критики положения проекта Порошенко сейчас ставят в упрек Зеленскому, причем делают это невежественно. Так, судя по словам немецких политиков, можно подумать, что у президента Украины нет контроля над регионами, а Зеленский его хочет создать. В интервью «Интерфакс-Украина» 21 октября фон Крамон обвиняла президента Украины в желании создать вертикаль власти. Но ведь такая вертикаль с назначаемыми президентом губернаторами существует со времен Кучмы, и немецкие евродепутаты, каждый из которых вплотную занимается Украиной больше десятилетия, этого не могут не знать.
Но, думаю, все они знают. Просто Порошенко было позволено то, что не позволено Зеленскому, потому что бывший президент для немецких евродепутатов свой, а нынешний — чужой. В упомянутом интервью «Интерфакс-Украине» фон Крамон обвиняет Зеленского в том, что при нем разрушается замечательная реформа здравоохранения от Ульяны Супрун, а главу ОП Андрея Богдана называет «опасным» и «лишенным морального компаса». Такой эпитет не применяли в Европе ни к Ложкину, ни к Райнину, ни даже к Парубию. Ну а самого Зеленского фон Крамон открыто обвинила в желании создать вертикаль власти по российскому образцу, а Галер прозрачно намекает на то же, говоря о вертикали, «известной из других мест». Хотя напротив, именно существующая уже четверть века на Украине вертикаль не предполагает избрания губернаторов, какое есть в России.
Да, представитель правительства ФРГ Мильбрадт всего лишь предлагает подробно обсудить проект. Но нормальное обсуждение займет больше месяца. Следовательно, добросовестно прислушаться к этому призыву означает похоронить идею провести эту реформу до местных выборов, запланированных на октябрь 2020-го. Впрочем, даже если Зеленский обойдется без такого обсуждения, не факт, что этот план удастся реализовать. Ведь в графике второй сессии Рады 9-го созыва остается лишь одна пленарная неделя (14-17 января). На ней парламент может направить этот документ для заключения в КС. После этого спикер может и не закрыть сессию, чтобы иметь возможность предварительно одобрить документ, если Конституционный суд найдет, что с ним все в порядке, и сделает этот вывод до 4 февраля, когда должна начаться третья сессия Рады. Такая авральная технология уже применялась Порошенко в январе 2016 года при проведении конституционных изменений в части правосудия. Но не факт, что КС сработает так же быстро, как тогда. Во всяком случае над направленными ему 3 сентября семью законопроектами о конституционных поправках он работал в обычном для себя неспешном темпе. Решения принимались с 29 октября по 16 декабря, и один из проектов еще рассматривается. Если же Рада сможет предварительно утвердить поправки лишь на четвертой сессии, значит, окончательное голосование должно пройти на пятой, которая начнется в сентябре. В этом случае предвыборная кампания начнется, когда не будет ясно, какие полномочия будут у новых местных властей.
Да, нет ничего плохого в том, если избранные осенью 2020 года местные советы получат новые полномочия несколько позже, зато над конституционными поправками тщательно поработают. Но, похоже, выступая за подробное обсуждение проекта и при этом умалчивая о его главных недостатках, немецкие политики просто хотят потянуть время, надеясь, что к будущей осени подозрительный для них президент потеряет нынешний уровень поддержки в Раде.
